“十四五”规划之现代思考五：

国资监管大格局视角下的城投公司“十四五”规划要点

“十四五”规划是我国开启全面建设社会主义现代化国家与经济迈入重构式、高质量发展后的第一个五年规划，也是全面引领新时代国资国企改革工作、持续推进国有企业高质量发展的一次五年规划。

为进一步提升国有资本效率，在更大范围、更深层次推动国有资本优化布局，充分发挥国有资本的系统合力，国务院国资委于2019年11月印发的《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》（国资发法规〔2019〕117号）提出，力争用2-3年时间推动构建国资监管大格局，加快形成国资监管一盘棋。目前，国务院国资委牵头编制的“十四五”规划要求将地方国资规划和地方国企自身规划纳入体系，形成“国民经济和社会发展‘十四五’规划—国务院国资委‘十四五’规划—地方国资‘十四五’规划—国有企业‘十四五’规划”的国资“十四五”规划体系，最终构建出上下贯通、协调联动的国资监管大格局。

城投公司作为地方特殊的一类国有企业，随着市场化转型的不断深入，将会逐渐纳入地方国资监管系统。因此，在国资“十四五”规划体系及国资监管大格局下，城投公司应参照习总书记对国有企业“六个力量”的历史定位，积极主动谋划自己的“十四五”，紧扣国民经济和社会发展上位规划，在国资监管一盘棋下布局落子，谋定而后动。

一、国资监管大格局构建与城投公司“十四五”规划的内在联系

（一）国资监管与城投公司发展的关系

1. 国资监管方式影响城投公司治理决策方式。城投公司由于其特殊的民生属性和经济属性，决定了其无法按照完全市场化的方式运作。随着转型的深入，国资监管机构的监管方式、授权机制将直接影响甚至决定城投公司的治理决策方式。

2. 国资监管对于国有资本整体布局的要求影响城投公司的业务重点。城投公司作为地方城市建设和运营的抓手，国资监管机构在对其进行业务布局、战略发展方向确定时，多从城市的整体发展进行考虑。这也直接导致城投公司不能完全依据自主性进行发展，它的业务发展方向将深受国资监管对于国有资本布局的影响。

3. 国资监管与城投公司发展相互影响、相互促进。城投公司需要在国资监管体系约束下规范发展，而城投公司发展的创新性、能动性又会反过来促进国资监管体系的不断完善。

（二）双重视角下国资监管任务分解

国资监管大格局构建的十大重点任务依据出资人视角与企业视角可以简单概括为“需要管—管什么—如何管—如何落实”四部分。

出资人视角主要解决“需要管、管什么、如何管”的问题。全面履责即要求出资人“需要管”，集中解决监管机构存在的缺位、错位、失位等问题。经营性国有资产集中监管即解决出资人“管什么”的问题（公益性资产除外）。管资本为主与健全监管法制体系是解决出资人“如何管”的问题，一是明确出资人的监管边界，以管资本为主，二是明确出资人的监管方式，即权责法治。

企业视角下的统筹推进国企改革主要是解决“如何落实”的问题。主要定位国企自身的综合性改革。出资人的监管方式、监管内容最终的承接落实主体及运作平台是国有企业，而国有企业的改革又会反过来影响出资人的监管顶层设计。企业层面的国资监管内容主要是三部分：优化资本布局、风管内控、产权管理。

党建与信息化建设是监管体系的保障支撑。一是需要明确党组织在企业的法定地位，二是通过信息化建设优化监管方式、提高监管效率。

（三）国资监管重点任务与城投公司“十四五”规划核心关注点

基于国资监管与城投公司的发展联系及国资监管工作重点，总结出城投公司“十四五”规划的关注点与规划重点（如下表）。

二、国资监管大格局下城投公司“十四五”规划六大要点

（一）公司治理

对城投公司而言，公司治理的关键在于：一是对外理顺机制，包含与出资人、地方政府的权责界定与市场化业务机制的建立；二是对内健全组织及运行机制，包括法人治理结构、组织架构、“三重一大”决策机制、激励约束机制等。

（二）业务布局

业务布局一方面在地方国有资产整体布局下，承担国有企业的社会责任，运营好相关民生、基础性产业；另一方面，结合公司发展实际，积极布局新产业，带动地方产业升级。

（三）资产管理

在明确界定公司资产范围的前提下，一是对公司存量资产进行高效盘活，二是积极开拓新的有效资产，最终实现资产的证券化，提高流动性。

（四）风控与内控

城投公司发展可能面临的风险包括内外部环境风险、政策风险、市场风险、债务风险等，而债务风险和政策风险是其中的重点。内控体系构建重点在于对公司人、财、物可能面临的风险进行全面识别与防范，包含公司决策、业务开展、财务管理、母子公司管理、信息管理等内容。

（五）信息化建设

城投公司“十四五”规划恰逢我国新基建时期，大数据中心建设、工业互联网、5G、人工智能等为其提供了发展良机。信息化建设不仅为公司提供了更加全面、便捷的监管方式，还为公司带来了新的产业发展机会。

（六）党的建设

党组织建设作为国有企业发展的政治保障与法定要求，一是需要以公司章程的形式明确党组织在公司的法定地位，二是重点厘清党组织在公司治理中的决策流程与方式。

      三、结语

     “十四五”规划编制期可以视为企业内部统一思想以及企业与监管部门沟通的窗口期。“十四五”发展规划是一个系统性工程，对于不同发展程度的城投公司而言，“十四五”发展规划所涉及的要点也不尽相同。基于“实质重于形式”的原则，各城投公司应在国资监管的大格局下，结合自身实际，以明确公司定位为方向，以促进公司发展和提升运行效率为目的，统筹规划好属于自己的“十四五”发展蓝图。