城投公司一直在持续进行资产整合重组，但似乎资产永远都不够。现代研究院在《转型新形势下的城投公司资产整合重组》一文中，将城投公司资产整合重组发展历程总结和归纳为三个阶段：2006-2014年是以信贷性融资为导向的信贷性资产整合阶段；2015-2018年是以达到融资政策对项目现金流的要求为导向的资本性资产整合阶段；此后，为更好地推动企业市场化转型，城投公司将逐渐步入价值性资产整合阶段。

在价值性资产整合阶段，城投公司需要关注外部价值性资产整合，更应加快内部重组，提高资源配置效率，发掘和提升内部资产的价值。通俗地说，除了向政府要资源外，城投还应加快内部重组。笔者提出以下几点思考：

思考一：进行内部优化重组的背景是怎样的？

1、城投公司控制资产较多，价值发挥有限

为应对全球经济波动的不确定性，早期中央鼓励成立各类投融资平台进行大规模的融资和建设，以抵消经济下行的压力。中央的号召激起了地方融资的冲动，地方政府利用财政资金或土地、学校、医院、公园等公益性资产的大量注入，对城投融资进行增信。在宽松的货币政策环境下，城投成了一类“特殊的货币工具”。此后，货币政策松紧波动，但是城投的融资需求一直在。2019年，各品种城投债发行数量总计达到4,098只，融资规模达33,905.72亿元，总发行规模达到十年来新高。经过多轮的政府性资产资源划转，城投公司的资产规模不断壮大，控制的资产不断增长，但资产的总体质量水平较低，加上资产整合的过程大多是“形”整“神”不整，导致城投业务类型单一，缺乏造血功能，资产除融资功能外实际发挥的经济效益十分有限。

2、城投公司权属公司较多，经营管理分散

现阶段，大部分城投公司已经具备了中大型集团公司的股权架构，全资公司、控股公司、参股公司一应俱全。这当中，又有大部分权属企业是为了承接项目融资成立的项目管理公司，其职能往往随着项目完工或中止而终结，成为“空壳”公司。随着国家和地方对城投公司的规范化管理要求越来越严，尤其是控制城投公司的数量和打造国有资本投资运营公司，各地争相缩减地方性国有企业，并将其划拨到城投公司名下。加上城投公司本身权属的公司，致使城投公司权属公司数量进一步增加。不同的公司不仅股权关系混乱，甚至还存在业务交叉和同质化现象，专业化经营不够等。这大大削弱了城投公司的综合竞争力，严重制约了城投公司的高质量发展。

思考二：进行内部优化重组的意义如何？

1、内部优化重组是提升市场化竞争能力的需要

城投公司市场化转型已成为大势所趋，打造市场化竞争力成为必要。这当中，充分挖掘业务的现金流和提高市场化融资能力成为关键。由于城投公司经过前两轮资产整合重组后，当前还可以直接注入的有效资产已经非常少了 ，或者整合难度大，因此现阶段应侧重于政府内存量资产的市场化改造。在当前形势下，如何有效推进城投公司转型发展？除了积极争取地方政府支持外，加快内部的整合重组成为一个重要路径，让专业的人做专业的事，可以充分提高资产的运营效率，提升业务的竞争力、资产的价值性和人才的能动性，重塑企业的核心竞争力。

2、内部优化重组是推动公司规范化管理的基础

内部优化重组是重塑企业内部管理的基础。现代咨询顾问团队在调研省属、市属、县（区）属以及开发区城投的过程中发现，城投公司内部交叉持股、管理权属混乱、跨层级兼职兼任的问题是普遍存在的。这些问题的存在使得城投公司内部的管理条线变得复杂，明显加剧了城投公司的管理难度。实际上，这些问题背后的重要因素之一就是公司内部资产、业务的错配。城投公司的内部优化重组是其内部变革调整的关键行为，必然会遇到打破既有的管理习惯、利益关系等阻碍，但是，要想提高城投公司的现代化管理水平，建立现代化的产权关系，就必须要通过内部资源的优化配置，实现管理体系的再造提升。

思考三：城投公司内部优化重组应该关注些什么？

一个前提：内部重组之前，一定要搞清楚家底

经过前两轮的资产整合，城投公司内部的资产与债务状况比较复杂，全面摸清家底是内部优化重组的第一步，也是后续整合资源、盘活资产、划分业务类型的基础。需要系统地进行盘点，理清母公司及权属公司的股权结构、资产数量、资产种类、资产权属、遗留问题、业务状况、债务情况等，按照资产属性进行归类，形成资产和负债的内部管理清单。在实际的操作过程中，为了更加高效地推动内部优化重组，同时需要对企业内部的管理系统进行梳理，包括关键制度流程、组织架构、人员结构、薪酬体系等。

一个原则：合法合规，充分考量几个限定性条件

城投的资产和负债往往涉及到诸多历史遗留、产权不清、权证不全等问题，有些代管资产并没有实际的管理权限。这就需要在合法合规的原则和底线下，统筹考虑公司经营和融资需要，在满足保障债权人利益、税费成本最少、业务协同效果最优、不产生人事动荡等条件下，根据实际情况选择适合的资产注入方式，比如划拨、转让、回购等。这个过程往往需要外部专业的咨询机构、资产评估机构、法律机构在资产评估、合规性评估等方面外脑支持，以保障合法合规性。

一个手段：分类分批，把握节奏

为保障内部优化重组有序实施，需要按照“同业归并、精简高效、兼并重组、增强实力”的要求总体推进业务板块的布局重构，同时考虑效率和可操作性。一般需要根据公司层级、业务、资产状况，针对性调整，分类分批，并结合各个标的性公司的实际状况、关键诉求注意内部优化重组的节奏。

一是壮大一批：优先考虑做大做强母公司、关键权属公司以及重资产权属公司，形成集团公司的核心竞争力，尽快发挥其价值。

二是混改一批：在适合的时机，优先考虑市场化程度较高的关键权属公司，通过适度的混改引战，导入活水，为内部优化重组锦上添花。

三是注销一批：针对债务问题重、业务同质化、发展潜力弱、重要性较低的权属公司，优先考虑淘汰并逐步有序实施。同时，将其优质资源整合至拟打造的主体，发挥资源集聚效应。

一个保障：建立合理的配套措施，稳扎稳打

考虑到城投内外部涉及到的历史遗留问题较多、利益关系往往复杂，加上变革本身就是伤筋动骨的大事，为保障内部优化重组顺利实施，需要一系列的配套措施支持来清除障碍。比如：外部需要聘请专业的咨询机构、资产评估机构、法律机构提供支持，内部需要对人事变动、制度调整、业务调整、项目调整等进行过渡期管理和控制。历来变革，一招不慎即满盘皆输，这就需要步步为营，稳扎稳打，内外一盘棋保证内部优化重组平稳过渡。