一、集团化是城投公司转型的必然趋势

2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确将融资平台的政府性融资职能剥离。此后几年，国家通过严控地方政府隐形债务、隔离政府信用、督促融资平台转型的系列政策文件组合拳的出台和实施，城投公司转型发展成为必然选择，而在城投公司实体化和多元化转型发展背景之下，集团化将成为城投公司转型的必然趋势。

（一）在国资整合背景下，城投公司面临国资监管部门“合并同类项”压力，政府对城投公司的管理上也从过去的松散和平行管理向集团化管理转变

自《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）发布，城投转型已历十年之久。回顾近年来各地城投转型的探索和实践，地方政府推动平台整合重组的脚步一直没有停止，更有多地出台政策规范清理投融资平台、严格控制平台数量。平台公司整合重组已经成为各地政府优化国资布局、推动国有企业（城投公司）市场化转型的重要手段。在国资整合背景下，城投公司面临国资监管部门“合并同类项”的压力。各地市区县的城投公司从过去的分散和弱小向集聚和壮大转变，政府对城投公司的管理上也从过去的松散和平行管理向集团化管理转变。

（二）城投公司的多元化转型加速了城投公司向集团化运作方式的转变

在城市发展进程中，地方政府为了整合利用优质资源，提高运作效率，把部分具有业务同质性或能形成稳定现金流的国有企业整合到城投公司，通过整合形成规模效应和协同效应，同时聚集城市资源，便于整体管控。同时城投集团自身为了扩大现有业务规模或延伸产业链，对业务范围相同或类似的其他公司或其上下游相关行业企业进行并购；或者为了寻找或打造新的利润增长点进行非相关业务领域的积极探索、实践和并购。而通过上述相关或非相关多元化运作模式的构建，加速了城投公司向集团化运作方式的转变。

（三）城投公司集团化转型，可以最大化的实现政府对其城市发展的战略意图

城投公司母公司通过对各专业子公司的股权投资以及各专业子公司的分工协作，由过去融资平台单纯承接银行、政府、信托等多方资金用于项目建设，过于突出融资职能的“空壳化”畸形发展，转变为未来以资本管理、资产运营、产业投资为发展方向，整合城市的核心资源，以集团公司经营的理念经营城市资源，发挥投资的乘数效应支持经济发展，进而可以最大化的实现政府对城市发展的战略意图。

二、集团化转型背景下，城投公司亟需进行管理变革和转型

（一）新一轮国资国企改革进入深水区，建立现代企业制度是国企改革的紧迫任务

以2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）发布为标志，新一轮国资国企改革逐步铺开，在此之后，“十项改革试点”、“双百改革”等相继落地，改革取得重大进展。虽然现代企业制度的框架结构已经覆盖多数国有企业，公司治理架构基本形成，法制化程度相较之前有了很大提升，但客观地说，目前国有企业相较于“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代化企业制度要求仍然有较大差距，国企改革的深层次矛盾尚未完全破除，例如董事会未充分发挥作用、职业经理人制度建设有待加强等。2020年，国企改革继续深化，国务院国资委牵头的“实施国企改革三年行动”将于10月底前出台相关政策。建立现代企业制度作为国企改革的紧迫任务和一贯方向，势必要开展进一步的探索和落实。

（二）城投公司当前管理模式、组织架构已经难以适应公司多元化、集团化发展的需要

在近年来各级地方政府的大力支持下，有很大一部分城投公司的发展逐步步入快车道，资产规模迅速扩大，业务领域亦在不断扩张。随着公司从单一业务发展模式向多元化发展模式转变，当前的管理模式、组织架构显然已无法适应集团发展需要。笔者通过对此前在实际咨询工作中接触到的多地城投公司的集团管控模式状况的总结和分析，将城投公司集团管控常见问题汇总如下。

1. 法人治理结构不健全，“董监高”职能未充分发挥

规范的公司治理结构和完备的治理机制，既是明晰管控权力的法理之源，也是落实管控意志的保障。然而在我国，城投公司尚未形成决策权、经营权和监督权相互制衡的法人治理结构，“董监高”职能未充分发挥。一是董事会在人员配置、组织机构设置和制度建设上都不足以支撑其功能和意义的有效发挥。二是监事会人员目前主要来自政府部门，其对董事和高级管理人员的监督职能薄弱，监事会的监督职能有待进一步加强。三是缺乏投资决策委员会、战略委员会等相关治理委员会。

2. 总部定位不明确，组织结构不科学

首先，城投公司对其总部功能定位缺少全面了解，使得集团内部职能部门设置和职能发挥比较薄弱，管理较为混乱，并且无法实现对子公司职权的科学划分。其次，城投公司和其子公司间由于缺少具体的职责分配目标，导致城投公司在对子公司管理过程中，职责定位不清晰，工作内容存在交叉，从而影响公司集团的后续发展。最后，缺乏有效的信息沟通渠道，从横向来看，职能部门之间信息沟通不顺畅，将会影响相应职能的有效发挥，降低组织运行效率；从纵向来说，集团高层、中层和基层之间的信息传导不流畅，员工将对公司基本面情况和信息不了解，集团战略意图就无法得到有效的落实，长久以来必定会削弱组织凝聚力。

3. 权责体系不清晰，分类管控水平低

按照控股类型、战略功能定位，对下属子公司实施分类管控，是现代企业集团普遍采取的做法，然而在实施过程中，母子公司权责边界体系设计往往会陷入边界模糊的困顿中，放管平衡不易掌握，甚至出现“一放就乱、一抓就死”的极端情况，集团母子公司之间会因权责划分、资源分配等矛盾产生冲突和对立，集团管控的协同作用基本丧失。

4. 制度流程不完善，内部控制流于形式

集团母子公司权责划分需要在管理流程和管理制度中得到固化。制度流程是企业实现高效运营的基础，可约束组织和员工行为，是企业战略实现的重要保障之一。然而现实中城投公司各项规章制度看似齐全，但制度流程化设计不足，管控制度操作性不高；制度体系化程度低，无法形成管控功能团块化，甚至出现制度打架的情形；制度流程宣贯不足，执行效果不佳。总的来说，管理制度流程不完善，对内造成管理资源浪费，对外无法代表企业的统一标准，更无法透过标准化、量化的流程管理来积累管理经验。

三、城投公司如何建立有效的集团管控体系

面对政策压力、外部竞争压力以及市场化转型等压力，城投公司亟需对战略进行重新梳理，明确战略发展目标，并建立与战略相适应的集团管控体系，优化组织架构、加快内部整合重组、健全内部管理制度流程，从而提升管理效率，为战略落地提供有效保障。

（一）明确战略发展目标，建立相适应的集团管控体系

公司总体战略是管控体系建设的出发点，管控体系必须符合战略发展的需要，有利于推进集团总体战略目标的实施。集团依据发展战略，规划内部业务横向整合，设计纵向管理的层级与幅度以及各项业务的组织形式，形成集团发展的整体架构。明确的集团发展战略以及由此形成的管理框架，才可决定选择何种管控模式，采取哪些管控措施，构建什么样的管控体系。

（二）理顺母子公司关系，选择合适管控模式

对子公司的管控没有统一的模式，需要根据集团公司的整体战略定位和子公司具体情况进行分类实施。集团管控模式一般分为运营型、战略型和财务型管控。这三种管控主要表现为集权和放权的程度不同，运营型管控集权程度最高，而财务型管控对子公司最为放权，战略型管控则居于两者之间。从实践情况看，集团管控体系建设并没有固定的模式和路径，需要结合公司实际和发展要求“一企一策”。对大部分集团而言，一般都不局限于某一种管控模式，而是根据集团公司战略和各子公司定位实行兼顾多种模式的混合型管控。

（三）明确总部功能定位，划分关键职责权限

结合公司发展战略和实际，处理好母子公司集权和分权的关系，从而确定集团总部和子公司的功能定位。不同管控模式下，集团总部的角色是不同的。如采用财务管控型的集团公司，其总部集权程度低；而采用运营管控型的集团公司，其总部集权程度高。但不论总部集权程度如何，其目标就是为了集团整体创造合理的附加价值，为集团整体目标的实现发挥积极的作用。作为集团管控载体首选的母公司，一方面需要厘清集团总部的功能定位与整个集团管控体系的关系，指明集团总部和下属业务单元的功能定位，特别是集团总部具体承担哪些关键职能来实现集团的整体价值；另一方面要根据相关制度的规定，围绕经营目标、预算目标从战略规划、经营目标和计划、投资、资产、工程建设、人事、信息控制、行政、党群与纪检等管控职能对权属企业的经营运作进行全面监控。

（四）完善法人治理体系，优化集团组织架构

公司治理体系是集团管控的制度基础。城投公司应按照《公司法》要求，建立“党委顶层前置、董事会决策、经营层执行、纪委督查、监事会监督”的“五位一体”治理架构，把“三重一大”决策机制融入经营管理、内控体系建设的各个领域和环节，增强子公司法人治理结构的科学性和有效性。加强母公司外派董(监)事的管理、考核和培训，规范任职资格，逐步实现专业化，优化外派董(监)事的构成。探索建立外派董(监)事述职制度，促进履职能力提升。

合理的组织架构是确保管控体系有效运作的根本，是管控体系最重要的外在组织形式。在治理体系完善的情况下，城投公司应根据战略的需要，关键权限的划分，针对总部和各子公司建立不同的、适合其业务发展的组织架构。

（五）明确组织职能划分，设计集团权责体系

结合公司发展战略和实际，确定集团总部和子公司的功能定位，优化总部和子公司的组织架构，在此基础上，梳理公司经营各环节的权责清单。按照覆盖全面、运营高效、避免交叉的原则，科学理顺权力分配，建立权责清单。首先，城投集团需要明确划分职能，这也是权责合理划分的基础，例如集团可以把价值创造为根本，结合集团企业实际情况进行服务、业务支持。其次，为了实现对子公司的科学管理，集团需要从融资决策、财务管理、风险防范等方面入手，明确自身和子公司之间的职责和义务。只有对管理权责进行具体划分，才能实现城投公司集团和子公司之间的科学协调，防止管理混乱，影响管理水平的提高。最后，通过细化管理职责，便于集团对子公司进行绩效考核，规范子公司运营发展，提升企业整体管理水平。

（六）设计核心管控流程，夯实管控制度基础

有效的集团管控体系，需要一整套与之相匹配的流程制度方可落实。诸如战略管理、财务管理、薪酬绩效管理、投融资管理等各项关键管控职能，要做到有章可循、有据可依。第一，制度建设要注重操作性的流程化设计，让管控体系机制化。在制订关键管控职能的制度时，设计相应的管控流程图，让制度真正“活起来”。各项关键管控职能制度以及下属单位的相关制度，要相互呼应、避免冲突，相互印证，体现管控的核心要求，确保制度的体系化。第二，要在制度建设上体现管控的意图。对体现管控权威性和贯彻性的制度，应具有集权意图，下属子企业必须遵照执行；对体现管控引导性和原则性的制度，应具有授权放权意图，下属各单位参照执行或根据制度精神制订办法延伸细化。第三，制度建设要注重稳定性和调整性相结合。保持管控制度相对稳定，可以产生固化效应，提高制度的执行力，但也要经常对制度的效果进行评价，征求管控各方的意见，适时对有问题的制度进行修订，确保制度的适用性。

四、结语

总而言之，随着城投公司的整合转型，在集团化运营发展中，如何实现对子公司的科学管控，成为了集团重点关注的内容。鉴于现阶段城投公司在对子公司管控中存在的问题，结合不同问题提出相应管理措施，选择合理的管理模式，充分发挥管理作用，强化集团和子公司之间关系，提升集团整体管理水平。