伴随着我国改革开放和经济发展，为应对分税制改革带来的地方财权事权不匹配、缓冲地方资金紧张的矛盾，自1992年上海城投成立以来，各地政府相继设立城投公司，为我国城市建设和民生保障做出了巨大贡献。

激荡二十余年，每个城投公司都走过了不一样的发展路径。有的励精图治，积累公共资源，转变成为城市运营服务商；有的纵横开阖，擅长资本运作，转变成国有资本运营平台；有的则错失一次又一次转型机遇，依旧扮演变相政府融资的角色，在政策的层层加码中，前行之路举步维艰。

时至今日，新的十年又将开启，城投公司完成阶段性的历史使命，又一次来到转型发展的风陵渡口。回顾往昔，展望未来，让我们一起重新审视城投，共谋城投转型之路。

 

一、十年，重新定义城投

 

2010年6月10日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），文中明确定义地方政府融资平台公司，指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

长期以来，城投公司作为融资平台的重要类型，在城市基础设施建设融资方面做出了突出贡献。然而，随着政策更迭和城投自身发展，十年前19号文对融资平台的定义，亟需改变。

首先，融资平台的定义不符合国家现行政策的要求。国发[2010]19号文中定义的融资平台，需要“承担政府投资项目融资功能”。然而，2019年7月1日正式实施的《政府投资条例》，明确规定政府投资项目是政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，必须纳入政府投资计划并且使用财政预算安排的资金，融资平台再承担政府投资项目融资则属违规。在这样的政策约束下，删去“承担政府投资项目融资功能”表述后，融资平台定义则与一般国企无异。

 

其次，如果说19号文发布之前的城投公司，以项目融资和城市建设为主要任务；那么19号文发布之后，城投公司迎来了转型发展的黄金十年。很多城投公司把握时代机遇，成功实现转型，已不是只承担基建任务的融资平台公司，业务涉及金融、医疗、养老、教育、文化、农业、贸易、旅游、智慧城市、新能源等多个行业。从产业投资助力本地经济增长，到对接“一带一路”走向国际，城投公司已然今非昔比。

引领产业投资，助推区域经济发展

合肥建投通过产业布局的顶层规划、以资本运作的方式实现投融并举，聚焦新型显示、集成电路等主导产业，先后投资了京东方、安世半导体、康宁玻璃基板、彩虹股份、半导体显示芯片封测等项目。项目总投资近2000亿元，合肥建投出资近900亿元，截至2019年3月底，已完成投资约724亿元，部分项目退出已取得收益约222亿元，切实担负起产业投资引领重任，成为推动合肥市产业结构调整和转型升级的领跑者。

响应国家“一带一路”战略，迈向国际

青岛城投积极践行“一带一路”国家战略，联合境内上市公司，参与青岛印尼工业园建设，整合产业链资源，加强与所在国的产能合作，打造“一带一路”示范园区。与津巴布韦、国开行等签署多方合作协议，促成津巴布韦经济特区与工业园的规划实施与发展，带动基础设施建设、矿业、制造业等领域的合作，提升集团国际化水平。

围绕民生保障，布局经营性产业

云南城投通过并购昆明市第一人民医院，投资建设整合甘美国际、东川等省内优质医疗资源，累计拥有医疗床位数约5000张，围绕绿色发展，布局生物产业，是云南大健康产业发展和打造“三张牌”的重要推动者。兰州城投与山东省肿瘤医院、中科院兰州近代物理研究所合作建设重离子肿瘤专科示范医院，建成以应用示范、研发制造、公共服务三大功能为一体的功能完备的全国性重离子医学医疗基地。

把握新科技，发展智慧城市

西安城投将城市数据业务作为城投转型发展的着力点和创新点。城投公司承担着西安市民卡的运营管理，并积极筹建大数据资产经营公司，市政府明确西安城投为政府大数据项目主要承担者、城市大数据产业发展的引领者。此外，哈尔滨、南京、武汉、杭州等地城投，在智慧停车、智慧工地、智慧交通等领域，已具备非常成熟的实践经验。

打造交易平台，促进当地经济

吉林市城投旗下保税物流公司作为吉林省首家保税物流中心，积极融入国家对外开放战略，重点发展保税仓储、出口退税、口岸通关、保税一日游、跨境电商等业务，并将国际快件交换中心、跨境电商展示中心、跨境电商展示中心的功能迁入保税物流中心，促进吉林市化纤印染、精细化工、五金机械、汽车制造、农副产品加工等相关产业发展，致力成为东北亚地区货物集散的中转站和连接国内外市场的重要物流转换枢纽。

综上所述，现如今的城投公司，已非19号文所定义的融资平台公司，城投公司的职能和业务不断迭代发展。如果一定要给城投公司重新做个定义，笔者认为：城投公司是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，聚焦城市建设领域，承担公用事业运营、社会民生保障、国有资产经营、战略和新兴产业投资等职能，服务国家治理体系和治理能力现代化建设，助推区域经济增长，具备现代企业管理制度的经济实体。

 

二、2019年，城投行业热点回顾

 

2019年是不平凡的一年，是新中国成立70周年，全国城投协会成立20周年。伴随着城市建设的日新月异，我国的城镇化率在2019年超过60%，人均GDP也迈过1万美元门槛。回首2019年，许多政策和事件热点在城投行业引发了广泛关注，笔者择若干热点做总结和解读。

地方政府专项债发行提速，带来城投转型机遇

2019年，地方政府专项债限额增加并提前发行，对基础设施补短板提供了有力支撑。2018年底第十三届全国人大第七次常务会议，授权提前下达部分新增地方政府债务限额，并首次于2019年1月实现成功发行，有效地缓解了一季度政府投资项目的资金需求。随着政府规范融资的前门越开越大，对此前长期作为政府城建资金来源的城投公司而言，提供了转型发展的良好契机。

据统计，2019年我国各地城投公司通过公开债券的形式，募集了超过3.3万亿元的资金，而用于城投公司还本付息的资金比例，则接近70%，该比例较往年有所提升。可以看出，2019年是城投公司的偿债高峰期，历年积累债务的还本付息额规模巨大，同时也反映城投公司用于新增项目建设的资金占比不足30%。

因此，城投公司融资的主要任务，已逐渐演变为化解存量债务风险。从政府投资项目融资，到自身债务延展与化解，城投公司进入融资的换挡期。所以，妥善处理好存量债务后，城投公司融资资金更加有效地投资和使用，将成为城投公司转型的关键。

 

政府投资更加规范，聚焦基建补短板

2019年，在政府投资领域政策频出，从PPP领域的财金[2019]10号文，到《政府投资条例》的出台，规范政府投资行为成为政策主旋律。于2019年7月1日起正式实施的《政府投资条例》，是政府投资管理和监督的基本法，标志着政府投资进入了依法管理的新时代。

 

该条例从投资决策、年度计划、项目实施、监督管理四个方面对政府投资行为进行了规范。政府投资项目的资金，需列入政府投资计划，并提前纳入财政预算支出，由财政解决。对城投公司而言，将缓解城投公司在新建项目投资方面的融资压力。

此外，政府投资项目由财政或政府债券等方式解决了资金问题，待项目建成后，如果该项目具有一定的经营性，且与城投公司业务相匹配，城投公司可以积极争取政府投资项目的运营维护。

在基础设施领域，国务院印发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发［2019］26号），又一次调低基础设施项目最低资本金比例，众多基建项目的资本金比例下调至15%，这可以视为政府投资领域的加大杠杆，是稳增长的重要手段。

对城投公司而言，固定资产投资项目资本金的降低，将有助于放大城投公司资金使用效率。与此同时，随着项目融资比例的提升，各地城投公司也要加强企业债务风险的管理。

 

把握机遇，城投公司并购上市公司

自2018年以来的金融去杠杆，导致国内众多上市公司资金链紧绷，发展举步维艰，纷纷出售上市公司控制权。在这样的大背景下，许多城投公司审时度势，踊跃参与到收购上市公司的浪潮中，据统计，2018年至2019年三季度，各地城投公司主导实施的上市公司控制权收购交易有15笔，实属前所未有。

城投公司收购上市公司控制权，可以支持地方产业发展，也实现了城投产业投资布局和转型发展，可以说是一举多得。江西萍乡经开区城投收购上市公司星星科技，与其签署了智能终端科技园的投资协议，上市公司在萍乡成立全资子公司，为萍乡市导入产业。广州高新投收购上市公司利德曼，并在上市公司层面设立产业基金，结合上市公司与广州经开区丰富的生物医药产业资源，支持地区产业发展。无锡市政公用收购中金环境，成都兴城投资收购中化岩土，皆因这些上市公司业务涉及环保和建设施工，是城投公司非常熟悉的传统业务，城投公司的介入可以实现区域跨越式发展。

总的来说，城投公司通过收购上市公司控制权，为本地国有资产优化、产业投资和资本运作搭建了平台。对城投公司而言，实现了企业的资本多元化，优化了公司资产配置，提高了资本运营效率，促进了城投转型。

 

整合重组，实现城投公司做大做强

2009年是我国政府融资平台蓬勃发展的元年，彼时中央为应对全球金融危机提出四万亿经济刺激计划，导致以城投公司为主的融资平台数量激增。目前，我国有1万余家政府融资平台公司，规模和质量参差不齐。鉴于此，重庆、湖南和陕西等地相继出台规范政府融资平台相关政策。

以湖南为例，2018年5月湖南省政府发布《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿）》，要求各地要抓紧开展对平台公司的清理工作，须在2019年全面达标。湖南省通过“注销一批、整合一批、转型一批”的方式进行处置融资平台，市级平台公司控制在3个以内，县级平台公司控制在2个以内。经过一年多的努力，湖南省融资平台公司清理规范成效显著。鉴于此，2020年1月江西省政府也加快地方融资平台转型部署，要求每个设区市融资平台不超过3家，区县融资平台不超过2家。

其实，城投公司的整合重组，也有其自身发展的实际需求。2019年9月，长沙城投和长沙先导投资合并组建长沙城发集团，打造市属投资类创新型企业集团。重组完成后，城发集团总资产超2000亿元，履行“三城两投”（城市建设、城市运营、城市更新、产业投资、金融投资）等功能，成为长沙城市发展的中坚力量和主力军。

 

此外，作为区县级的仪征市，也通过城投公司的重组，实现了国有资产的优势整合。新的仪征城发集团，由原建发公司以及住建局、水利局等6家主管单位计49家企业整合而成，总资产达450多亿元，全面负责市政府授权范围内的国有资产经营、房地产开发、保障性住房建设、金融贸易、公用事业运营管理等工作，公司综合实力和信用评级得到了大幅提升。

 

城投融资偶现违约，行业整体风险可控

在过去的2019年，各类城投债券发行4000余支，实现超过3.3万亿元的融资规模，发行规模创历史新高，城投债市场显著回暖。

临近年底，呼和浩特经开区投资集团，被曝出未能兑付“16呼和经开PPN001”私募债的到期回售资金，一时间引发市场对于城投债券市场风险的热议。实质上，事件发生后，当地政府高度重视，仅用一个工作日，呼经开投资集团就偿还了“16呼和经开PPN001”部分违约资金，剩余未兑付的签署了展期协议，避免了实质性违约。从新疆兵团六师国资公司超短期融资券技术性违约，到呼经开投资集团非公开定向债务融资工具未按期兑付；从常德市化解政府债务专题会议上对金融机构的强硬表态，到备受关注的贵州省通过出台化债政策、召开金融恳谈会和优质国有资产划转（如茅台股份）等方式舒缓债务困局。地方政府隐性债务和融资平台债务风险，一直备受各方关注。对于此，央行金融市场司司长邹澜1月11日表示：债券适当违约是正常现象，只要处理得当，中国债市翻过大山后会迎来更好发展。最重要的不是怎样保证没有一家企业违约，而是在违约之后怎么办。

在笔者看来，城投信仰被打破，只是一个时间问题。但个别城投违约事件的发生，仅是局部问题，不会因此导致整体城投债券市场的系统性风险。我国城投公司千差万别，因城市层级、区域经济和信用评级的不同，绝不能等同视之。对于东部发达地区的城投公司，融资早已不是难题，如何更好实现产业投资和资本运作才是关键。对于资源禀赋较差的区县级高负债城投公司，债务化解和风险防范是第一要义，此类城投公司应及时改变过去激进的投资和经营策略，通过政府支持和优质资产注入，解决短期流动性风险，逐步化解债务规模，实现城投转型。

 

三、2020年，展望十四五

2020年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年，也是十三五规划的收官之年、十四五规划的奠基之年，这一时点的重要性决定了国家政策会面对多重挑战。

对城投公司而言，要兼顾短期和中长期目标，既立足当下履行城投职能，也要展望十四五，谋划新布局、拓展新业务。

 

持续做好国有资产整合，逐步实现债务化解

按照去年12月中央经济工作会议精神，2020年各项工作核心在于稳定，其中稳投资和稳基建则是维持经济稳定发展的重要手段。城投公司在稳基建投资中发挥作用，强大自身实力和化解债务风险是两大前提条件。

2009年，为了响应国家经济刺激计划，增设大量城投公司是顺势而为；现如今，为了促进经济高质量发展，国有资产整合重组也是大势所趋。因此，笔者认为，2020年各地城投公司通过合并重组做大做强，通过注入优质资产化解债务，仍是各地政府在投融资领域的重要举措。

 

把握新基础设施建设机遇，实现城市运营智能化

城投公司一直是我国城市建设的主力军，同时也是城市运营管理的主体。随着新科技的发展，融合5G、人工智能、物联网等技术的新基础设施建设将成为未来城市建设投资的重点。对城投公司而言，会面临两大机遇，一是现有基础设施的智能化和信息化改造；二是新基础设施的投资建设，与传统基础设施相比，新基础设施具有经营性，给城投公司提供转型机遇。

 

习近平总书记提出要“像绣花一样精细管理城市”，要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平；要加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，形成常态长效管理机制。

很多城投公司将城市运营服务商作为职能定位，新科技对城市运营管理的优化日益凸显，这将成为城投公司提升城市运营水平的新机遇。

 

聚焦战略新兴产业投资，促进城投转型发展

城市的发展离不开产业，城无产则不兴。城市产业的引导者、培育者不一定是政府，还可以是城投公司。

各地政府也都非常重视国有企业对于战略新兴产业的聚焦，如重庆市人民政府办公厅《关于深化区县国企国资改革的指导意见》（渝府办发〔2019〕112号），提出推动国有资本“三个聚焦”，即：按照高质量发展需要，加大区县国有资本布局优化配置力度，加快向公共服务领域聚焦、向重点基础设施领域聚焦、向规划发展的战略性新兴产业领域聚焦。

城投转型，产业为本。每一座城市都有其特色产业，围绕该产业进行相关配套和服务，是城投公司转型的可能方向；每一座城市都有拟培育的新产业，作为城市国有资本经营的城投公司，应在新产业孵化和引导方面，通过设立产业基金、引入战略投资人等多种方式，积极介入其中，成为未来城市产业发展的参与者，与区域经济发展共进退。

 

编制十四五规划，谋划城投战略新布局

展望十四五，中国的经济总量将迈上新台阶，面临的外部环境将更加复杂，十四五规划至关重要。李克强总理召开专题会议，明确十四五规划要围绕推动经济发展、增进人民福祉和防范化解风险，同时研究推出一批重大政策、重大举措、重大工程和项目，推动开创经济社会发展新局面。

对城投公司来说，以城市建设和运营服务商为核心职能定位，以保障民生和防范风险为前提，谋划产业投资和产融结合，补短板、促民生、强管控，明确未来五年的发展目标和分年度实施步骤，制定符合国家中长期发展和城市发展实际的十四五战略规划，是2020年城投公司亟待筹划的重点工作。

在国家稳增长的宽松时期，市场资金充裕，城投转型发展显得不那么急迫。现如今，历经了先前高速发展的黄金时期，中国的城市建设迎来高质量发展的白银时代。只有当潮水退去的时候，才知道谁在裸泳。对城投公司而言，机遇从来都没有逝去，只缺少把握机遇的能力和勇气。

    展望十四五，城投公司的转型要立足城市实际，从城市建设、城市经营到产业兴城，城投公司必须始终紧扣城市发展的脉搏。伴随中国城市的高质量发展，转型后的城投公司，必将迎来崭新的明天。