一、城市运营商的内涵

根据国家统计局数据，截止2018年，我国常住人口城镇化率达到59.58％；城市数量发展到672个，其中地级以上城市297个，县级市375个；建制镇21297个。随着我国城市化发展进程的加快，对城市综合开发、可持续发展、资源整合的要求也越来越高，“城市运营商”这一概念顺应城市的发展要求随之而来。根据我们的研究，所谓城市运营商，是指围绕城市总体发展目标和发展规划，结合城市发展需求，通过发挥企业产业优势和资源优势，以市场化运作方式为主来参与城市发展建设的经营商。

不同于一般城市开发或产业运营企业，城市运营商通常拥有更为广泛的业务范围，覆盖城市发展中的区域规划设计、基础设施建设、公共服务建设、房地产开发、产业导入与服务、资产管理与运营等环节。城市运营商一般致力于推动区域价值提升与城市可持续性成长，具有“具备长远战略眼光”“集‘城市发展建设、城市综合运营、城市资源组织、城市产业驱动’于一体”“大型化、多元化”等特征。

从市场参与主体而言，目前我国将自身定位为“城市综合运营服务商”的主体主要涉及到三类企业，即：城投类企业、房地产开发企业和建筑施工企业。

二、城投公司转型城市运营商的意义

（一）以转型城市运营商为契机促进企业市场化运作

城市运营商以市场化经营为核心理念，充分运用市场化的机制和手段，发挥企业产业优势和资源优势。城市运营商为城投公司转型提供了一种切实可行的方向，此过程中城投公司可结合城市发展的特殊机遇，集城市规划、建设和运营全过程于一体，即以经济利益为导向，以市场化运作为原则，兼顾企业长远的社会效益，以此带动城市和区域经济的发展。

（二）转型城市运营商符合2.0版城投公司转型升级方向

伴随着城市化的推进以及经济的发展，城市发展不是一种独立于规划、建设、管理之外的建设手段和程序，而是对城市运营机制再造，使城市有形资产和无形资产可持续发展并从中实现城市的最大价值。

根据《地方政府投融资平台（1.0-5.0）版本说明书》，具有2.0版本特征的城投公司，它的业务布局有以下方面的描述：（1）以融资和项目建设为核心、重点业务，项目运营为另外一项重要业务；（2）部分地方政府投融资平台会在地方政府授意下从事少量其他投资业务。

而在城投公司3.0版本的业务布局方面，则明确提出业务领域涉及基础设施建设、土地一二级开发、资产经营、公用事业运营、产业投资、金融服务等板块化经营。

因此，我们从《地方政府投融资平台（1.0-5.0）版本说明书》就可以看出，城投公司转型为城市运营商，既是城投公司对企业发展模式的一种战略选择，也是城投公司未来转型升级，从2.0向3.0版突破的必由之路。

（三）转型城市运营商契合企业自身资源能力

城投公司在品牌、规模、项目资源获取等方面具有天然的优势，但是相较于地产公司，城投公司进入城市运营商领域的时间较晚，在经营性项目的运营方面经验较少。城投公司长期参与城市开发，拥有大量项目经验和城市资源，城投公司可充分整合自身资源，从“建设城市”向经营“城市产业”实体转变，既能创造出稳定的运营收入和现金流，促进公司版本升级，又能服务于城市发展。

三、城投公司转型城市运营商发展模式

（一）经  营  理  念

城市运营商应立足于城市各类资源的整体性经营，以“城市经营”为核心经营理念，将实现城市资源增值和城市发展价值最大化作为其主要发展目标。通过对从城市土地、基础设施、公共服务、房地产开发、产业发展等资源，进行集投资、建设和运营全过程于一体的市场化运作，满足城市的发展需要，实现城市资源的合理配置和高效利用，增强城市发展竞争力。

作为城市运营商，为更好服务于城市发展，其需要具备四大主要功能，分别为城市基础功能、城市公共服务功能、城市产业发展功能和城市资源整合功能。

城市基础功能主要涉及城市基础设施（道路、桥梁、广场、保障房）、土地整理等业务。

城市公共服务功能主要涉及燃气、污水、垃圾、体育、医疗、教育、养老等业务。

城市产业发展功能主要涉及房地产、金融业、汽车业、物流业、电子信息产业等业务。

城市资源整合功能主要涉及单个功能范围内的整合、以及三大功能之间的整合，其典型表现为城市区域综合开发类业务。

（二）发  展  模  式

城投公司要从传统的城市基础设施建设平台转型升级为城市运营服务商，不只是一个简单的概念转换，而是企业经营理念、资源配置、业务范围、内部管理等各方面的全面转型升级。城投公司在将自己定位为城市运营商之后，需要结合当地政府的需求，立足当地城市发展需要，明确公司新的发展战略。并在此基础上优化企业业务布局，结合自身传统业务、资产资源等竞争优势，寻找合适的业务切入点和运作模式。

城投公司转型城市运营商是一项系统性工程，其不是一蹴而就的，需要从多个方面来进行提升。通常需要城投公司在基于企业内外部环境分析的基础上，在以下五大方面进行提升：

通过战略重构来确定企业新的定位及发展战略；

通过资产整合重组来优化企业资产结构；

通过业务升级来实现企业业务拓展和产业链延伸；

通过资本运作来提高企业资产、资金运营效率；

通过管理提升来提高企业的外部表现力。

其中，战略重构起到总揽全局作用，并有效引导其它四个方面的实现。

1、战略重构

城投公司转型城市运营商意味着从“建设城市”向“经营城市”实体转变，过去城投公司实行的多为政企一体化发展战略，原战略下城投公司在决策、投融资、建设、经营和管理等方面均受到政府影响。而根据城市运营商的发展要求，原战略已不适应新的企业定位，需要根据城市运营商的新定位进行战略升级。根据我们的研究，城投公司战略升级的目的是实现企业政府融资功能和企业经营功能的策略性分离与协作，并推行政企协同化发展战略。

在政企协同化发展战略下，为实现市场化企业经营管理目标，城投公司应从投资、融资、经营、管理四大方面全面进行战略重构。

一是价值投资。城投公司应逐渐从被动投资向主动投资（价值投资）转型，以实现企业价值增值为核心，追求项目投资回报率。

二是融资创新。城投公司要着力追求融资与资产的匹配性，根据所投资项目类型来匹配融资工具，如公益性项目以低成本、期限长的融资工具予以匹配。

三是优化经营。城投公司应基于自身投融资优势、城市未来产业转型升级需求和业务发展空间，重点打造专业化业务板块，构建并优化业务模式。

四是加强管理。城投公司应建立与转型发展相匹配的企业治理结构，完善集团管控体系，加强绩效考核与薪酬管理，提升科学化管理水平的同时加强品牌化建设。

2、资产整合重组

为顺应城投公司转型城市运营商的需求，城投公司亟需改变目前在企业资产方面存在的公益性资产占比过高、经营性资产缺乏、资产混合经营管理等问题，并积极通过内部资产整合重组、外部优质资产注入和资产市场化开拓等方式深入推进企业资产整合重组，优化企业资产结构，提升资产经营效率。

一是推进企业内部资产的整合重组。城投公司首先要剥离无效资产、不良资产、与城市运营商发展方向不相关的资产、成长性较小的子公司，再结合企业业务发展定位，按照“同业归并、精简高效、兼并重组”原则进行资产整合重组，实现企业内部资产结构优化。

二是争取外部优质资产的注入。城投公司应结合转型城市运营商的发展需求，积极向政府争取经营效益好的国有公司/股权，行政事业单位下属经营性资产，现金流较稳定的供水、供气、供暖等优质资产的注入，做大城投公司资产规模并提高资产质量。

三是积极市场化方式开拓优质资产。城投公司应在价值投资论证的基础上，采取自主投资或联合其它投资人共同投资能产生较为丰富现金流的经营性业务资产，如住宅、商业地产、物业等资产。并在充分考虑并购资金、收益水平、回报周期等因素的前提下，以股权或资产并购方式并购与公司战略发展方向相关经营性资产，从而增加资产规模，优化资产布局，克服新市场进入壁垒和增加企业多元化经营。 

3、业务升级

城投公司在转型城市运营商时，应从城市价值链出发，紧密结合城市发展所需，积极拓展业务，实现多元化经营，形成新的企业利益增长点。在具体业务选择方面，城投公司可综合考虑内外部因素，包括城市行业发展规划、企业自有资源资产状况，再从业务竞争程度、盈利能力、发展潜力、获取资源能力、业务协同性等方面进行业务组合筛选。

城市运营商可涉及的业务领域十分广泛，但是在不同的层次上开展业务需要不同的资源与能力的支持。我国城投公司发展参差不齐，因此需要根据自身资源和能力差异，定位不同层次的城市运营商，进而确定相应的业务组合。

一类是较为基础的城市运营商，其以实现城市基础功能为主，主要开展如土地整理、道路桥梁等市政基础设施建设等业务，此类业务主要通过委托代建方式承接。比如天津东丽城投集团将土地一级整理和基础设施建设定为主要业务，其中基础设施建设占业务总量一半以上。

一类是实现城市基础功能+城市公共服务功能为主的业务组合，其重点在于拓展污水处理、垃圾处理、燃气、热力供排水等准经营性城市公共服务类业务，此类业务主要以特许经营、政府购买服务、PPP模式等方式运作。

另一类则是在实现城市基础功能、公共服务功能的基础上，根据城市发展需要，积极拓展产业投资发展功能，此类业务主要是市场化方式进行运作。比如合肥建投集团（点击可查阅文章《合肥建投集团产融互动、产城融合转型之路》）则不仅将城市公益性项目及准公益性项目建设作为其业务基础，同时也积极通过战略规划、产业布局、投融并举、资本运作等举措，聚焦新型显示、集成电路等主导产业，在合肥市城市建设发展中发挥了举足轻重的作用。

总之，城投型城市运营商应根据各自的优势所在，选择的业务重点也会有所差别。从目前发展现状来看，以往主要以城市基础设施建设为主营业务的城投公司，在城市运营商的新定位下，多以房地产业、金融业为切入口。同时，城市运营商也应该根据各项业务领域的关联性，在核心业务的基础上逐步向相关领域延伸拓展。

4、资本运作

城投公司转型城市运营商，仅靠内部积累难以较快实现企业战略目的，而通过资本运作则有助于在较短时期内调整企业资产与业务架构，拓展企业融资渠道，推进城投公司城市运营商战略的实施。当前城投公司转型城市运营商可实施的资本运作手段主要包括并购、产业基金、资产证券化、混合所有制改革和上市等方式。

一是积极尝试并购策略。对于企业目前涉及的领域，城投公司可积极通过并购方式来做强做大，采取横向并购战略实现企业规模效应，采取纵向并购战略完善产业链，采取混合并购战略发展多元化业务以增加企业利润。而对于新涉及领域，在短期依靠自身难以快速切入的情况下，可通过并购的方式进行。

二是加强产业基金运作。通常城投公司联合保险资金、社会资本等共同设立有限合伙型产业基金，其作为有限合伙人承担劣后级，通过掌握基金投资决策权，以股权形式投资于符合城市运营商发展方向的业务。

三是积极探索资产证券化/REITs。城投公司可选择收费公路、桥梁、污水处理等经营性资产作为基础资产进行资产证券化，针对持有的基础设施存量资产、商业地产的投资开发和出租物业业务发行REITs产品，以盘活存量资产业务。（点击可查阅文章《公募REITs，城投转型发展新机遇》）

四是推进混改。可优先选择在二级或三级公司优先开展混改，通过引入战略投资者，快速提升企业经营管理水平、盘活经营性资产、拓宽经营领域、优化资本结构等目标，增强城投公司城市运营能力。

除上述资本运作方式外，对于综合实力较强的省级、市级政府城投公司，可以将部分业务板块上市或整体上市，不仅能优化企业资本结构，还能凸出城市运营商的品牌建设。

5、管理提升

提升管理能力是城投公司成功转型为城市运营商的重要保障，其主要包括治理结构提升、集团化管控、精细化管理、品牌建设等四大方面的提升。

（1）通过建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的管理制度，将原来体现为政府直接指令性行为的直接管理，转变为城市运营商自身的市场化管理。城市运营商结合发展定位进行科学的业务板块划分，明确重点发展业务，细分业务模块构建专业化业务主体参与市场竞争。

（2）城市运营商确定集团功能定位，明确集团组织结构，设计管控核心流程，有效整合和优化配置企业内外部资源，通过对下属企业采用跨层级的、多层面的治理、控制、管理、资源协调分配等策略和方式，实现集团效率与效益的最大化。

（3）城市运营商作为集城市建设、综合运营、资源整合、产业驱动于一体主体，因而需要通过人力资源管理、薪酬考核、制度管理等多个层次加大精细化管理，以增强企业综合实力及竞争力，符合城市运营商大型化、多元化的企业特征。

（4）城投公司转型定位为城市运营商在很大程度上体现在企业品牌识别与定位。城市运营商要集中优质资源，做优、做强优势产业，打造具有市场影响力与社会知名度的服务管理品牌，通过尝试输出管理与服务，实现品牌的价值延伸。

四、结  语

城市运营商的业务领域十分广泛，但是在不同的层次上开展业务需要不同的资源与能力的支持，城投公司在转型城市运营商时，可以紧密结合城市发展所需，积极拓展业务，实现多元化经营，形成新的经济增长点。

城投公司转型为城市运营商是一项综合而又极为复杂的系统工程，对运营商们有着极高的要求。虽然城投公司脱胎于政府融资平台，在转型为城市运营商方面有着得天独厚的优势条件，但是仍然面临着业务构造等诸多问题。城投公司应紧抓时机，结合自身能力与资源优势出发，在城投公司1.0版到5.0版的不同层次上，有重点地开展城市运营工作，实现企业转型升级。